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農村融資難、融資貴的問題長期存在，其中一個重要原因是農村貸款主體缺乏有效的抵押物。賦予農民更多的土地使用權權能，推進農村承包土地經營權抵押貸款工作，是破解“三農”融資難題的一項重要舉措。近年來中央出臺的多項政策，旨在完善土地使用權權能，激活農村沉睡的資本，解決農村發展資金問題，推動農村產業化發展。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”；2014年中央一號文件則進一步指出，“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，并要求有關部門抓緊研究提出規范的實施辦法，建立配套的抵押資產處置機制，推動修改相關法律法規；2015年中央一號文件則具體要求，“做好承包土地的經營權和農民住房財產權抵押擔保貸款試點工作”。

根據中央政策精神，不少地方進行了積極探索，但多數地方試點成效并不顯著。究其原因，法律依據缺失、配套政策不健全、風險化解難度大等障礙，制約了農村承包土地經營權抵押貸款試點工作的進一步推進。甘肅隴南市立足實際情況，按照“推進金融支撐實現集中突破”的戰略部署，堅持“政府主導、市場化運作”和“切實保護農民合法權益”的原則，破解農村承包土地經營權抵押貸款試點中的諸多障礙，試點工作取得初步成效。

一、緩釋政策先行與法律滯后的矛盾

　　按照現行法律，農民對承包地只享有占有、使用、收益的權利，并沒有處分權，所以農村土地承包經營權不允許抵押、擔保。這使得農村承包土地經營權抵押貸款缺乏必要的法律依據，銀行業機構在開展這項業務時存在顧慮。針對這一矛盾，為緩釋農村承包土地經營權抵押貸款法律風險，隴南市根據中央政策精神，在探索過程中積極銜接法院等部門，通過出臺地方性文件，明確農村承包土地經營權抵押貸款的有效性；針對貸款中存在的糾紛及貸款出現風險后資產處置的問題，建議市、縣區法院依法受理和穩妥審理、執行涉及農村承包土地經營權抵押貸款的案件，依法保障金融債權，切實維護各方合法利益。通過這些措施，緩釋了政策先行與法律滯后的矛盾，一定程度上打消了銀行顧慮，為試點工作順利推進提供了良好條件。

二、完善抵押貸款配置政策

　　農村承包土地經營權抵押貸款是一項系統性工程，需要相關部門克服困難，增強工作主動性，完善多項配套政策。為有序推進試點工作，隴南市明確各相關部門職責，統一部署，創新機制，逐步完善確權、評估、抵押登記、農村產權交易等各項配套政策，為推進農村承包土地經營權抵押貸款試點工作、破解“三農”融資瓶頸提供完善的配套服務。一是靈活開展抵押物的權屬確認工作。例如：針對農村土地承包經營權確權工作量大面寬的實際情況，出臺相關政策，明確“二輪土地承包經營權證書和與其相對應的二輪土地承包合同書具有同等效力，都可以作為貸款抵押物”；針對流轉的承包土地經營權能否抵押問題，規定“土地承包經營權流轉合同經過農經部門鑒證或公證部門公證，可以作為貸款抵押物”。二是健全農村財產評估機制。規定金融機構在各縣區農經部門的協助下，可通過協商評估、自行評估、評估公司評估等方式確定抵押物價值，同時鼓勵銀行業機構和貸款主體之間協商評估；通過積極參加國家和省級培訓、整合現有評估機構資源、組建等多種形式，做好農村承包土地經營權評估機構的建設和引進工作，并制定、公布本區域內農村承包土地經營權評估基準價格。這樣既解決了農村資產評估難的問題，也降低了農戶貸款的評估費用。三是完善農村承包土地經營權抵押登記辦法。試點過程中，由于相關法律文件沒有明確辦理抵押登記的部門，市政府相關部門出臺土地承包經營權抵押登記管理辦法，明確各縣區農經局作為辦理承包土地經營權抵押登記的部門，并要求簡化抵押登記程序、提高辦理效率。四是建立農村產權交易平臺。農村資產能否抵押關鍵在于抵押品是否有價值、能否流轉。隴南市積極搭建專門的農村產權交易平臺，推動農村承包土地經營權順暢流轉變現。五是組建省內首家農村產權抵押貸款交易中心。選擇四個試點鄉鎮設立農村產權抵押貸款交易中心，所涉及的金融機構、確權頒證機構、評估機構、抵押登記機構、農村產權交易機構等單位集中在便民大廳，根據相應職能開設辦公窗口，為農戶、新型經營主體貸款提供一站式服務，提高辦理效率；同時，參考房地產交易管理信息系統，在完善流程的前提下，擬建立“三權”抵押貸款管理信息系統，以優化辦事流程，不斷深化為民服務。

三、構建可持續的創新機制

在農村承包土地經營權抵押貸款試點過程中，能否有效處置抵押資產、嚴控風險，決定了試點工作的成效和可持續性。隴南市通過建立農村產權流轉和臨時收儲機制、發展農業保險、農村金融生態環境建設等措施，推進農村承包土地經營權抵押貸款試點工作穩步進行。一是建立農村產權流轉和臨時收儲機制。明確農村產權抵押貸款交易中心負責處置和管理金融機構因開展農村承包土地經營權抵押貸款業務產生的不良資產；并確定處置程序，在對抵押資產的處置程序上，首先要在本集體經濟組織內進行協商流轉，若在本集體經濟組織內無法處置，再到農村產權抵押貸款交易中心進行交易，若在60天內沒有完成交易，再由縣區農村產權抵押貸款交易中心按照屬地歸屬原則進行臨時收儲（按一定比例）；各縣區財政設立專項資金，撥付農村產權抵押貸款交易中心，當出現不良貸款時用于抵押物的臨時收儲。二是建立保險配套機制。引導涉農保險公司創新涉農保險產品，擴大種植業、養殖業、林業保險業務范圍；推進涉農信貸和保險合作，鼓勵借款人對抵押物進行投保，建立抵押物風險保障機制，減少銀行風險。三是加強農村信用體系建設。靈活采取群眾喜聞樂見的形式加大農村地區信用法制與信用知識宣傳力度，進一步完善農村金融生態服務體系，不斷提高農村經濟主體信用意識，確保貸款“放得出、用得好、還得上”。

在試點成功的基礎上隴南市進一步積極探索，將發揮農村承包土地經營權的抵押擔保功能和落實“雙聯惠農貸款”“婦女小額擔保貸款”“中藥材貼息貸款”等惠農信貸政策相結合，創新出“合作社擔保+‘農村承包土地經營權’反擔保”“協會擔保+‘農村承包土地經營權’反擔保”“擔保委員會擔保+‘農村承包土地經營權’反擔保”等多種模式，探索出一條金融扶貧的新路徑。